La tensione tra imparzialità e fiduciarietà che connota ontologicamente l’istituto dell’incarico dirigenziale, unitamente alla difficoltà di coniugare i profili di imparzialità e neutralità dell’apparato amministrativo con gli organi deliberativi di origine elettorale, ha indotto, negli anni, la giurisprudenza ad interrogarsi in merito al rapporto tra politica ed amministrazione, di cui la figura del dirigente costituisce il fulcro.
All’interno del modello di distinzione tra politica e amministrazione, tra gli strumenti volti ad incrementare il carattere fiduciario della nomina dei dirigenti e della loro dipendenza dal vertice politico vi è lo spoil system, ossia il meccanismo di sostituzione automatica o semi-automatica degli organi dirigenziali di vertice dell’amministrazione in occasione del subentro di un nuovo esecutivo, al fine di permettere alla compagine legislativa di mantenere il legame fiduciario con coloro i quali devono tradurre in atti amministrativi le scelte compiute dagli organi politici [1].
L’istituto in esame è stato oggetto di specifica previsione legislativa con la “Legge Frattini”, l. n. 145/2002, che ha previsto la possibilità di confermare, modificare o revocare le nomine entro sei mesi dal voto di fiducia al Governo, per poi ricevere analoga specificazione nell’articolo 19, comma 8, del Testo Unico n. 165 del 2001, il quale prevedeva che “gli incarichi di direzione degli uffici dirigenziali di cui al comma 3 possono essere confermati, revocati, modificati o rinnovati entro novanta giorni dal voto sulla fiducia del Governo. Decorso tale termine, gli incarichi per i quali non si sia provveduto si intendono confermati fino alla loro naturale scadenza” [2].
Il descritto sistema è stato tuttavia oggetto di numerose critiche, nonché numerosi interventi della Corte Costituzionale, tra cui, in particolare, si ricordano le sentenze n. 103 e 104 del 2007. Di fatto, se, in una prima fase, il Giudice delle Leggi ha cercato di circoscrivere i contorni della fiduciarietà e di individuare con maggiore precisione le figure dirigenziali nominate e revocate intuitu personae, circostanza compatibile con il dettato costituzionale, secondariamente la stessa Consulta ha ridimensionato tale impostazione, affermando la compatibilità tra tale principio e quello di imparzialità organizzativa e buon andamento della Pubblica Amministrazione, nei limiti in cui sussistano idonee garanzie a presidio della temporaneità.
Nella prospettiva del diritto del lavoro, acclarato, sul piano sostanziale, che un dirigente pubblico sia stato illegittimamente rimosso dall’ufficio affidatogli, bisogna domandarsi quali siano le tutele esigibili. Preliminarmente occorre interrogarsi sull’ammissibilità dell’ordine giudiziale di reintegrazione del dirigente pubblico rimosso dall’incarico o, addirittura, licenziato.
Al riguardo, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 351 del 2008, ha osservato che, a differenza di quanto accade nel settore privato, nel quale il potere di licenziamento del datore di lavoro è limitato allo scopo di tutelare il dipendente, nel settore pubblico il potere dell’amministrazione di esonerare un dirigente dall’incarico e di risolvere il relativo rapporto di lavoro, è circondato da garanzie e limiti che sono posti non solo e non tanto nell’interesse del soggetto da rimuovere, ma anche e soprattutto a protezione di più generali interessi collettivi[3].
In tale contesto, il giudice delle leggi ha dichiarato l’incostituzionalità di una disciplina regionale che aveva previsto il solo risarcimento per equivalente del danno subito da dirigenti ingiustamente revocati. Nell’ottica della Corte, “le indennità riconosciute dalla disciplina privatistica in favore del lavoratore ingiustificatamente licenziato, non possono rappresentare, nel settore pubblico, strumenti efficaci di tutela degli interessi collettivi lesi da atti illegittimi di rimozione di dirigenti amministrativi”. Problema irrisolto sarà invece la coercibilità dell’ordine di reintegra, atteso che l’art. 612 del codice di procedura prevede, in tema di esecuzione forzata degli obblighi di fare, che il giudice possa determinare le “modalità dell’esecuzione “, formula, come noto, vaga, poiché incapace di dirimere i casi in cui l’esecuzione può essere imposta, se necessario, con il ricorso ad un commissario ad acta, dai casi in cui essa incontri un limite ontologico nell’infungibilità della prestazione[4].
n tale contesto, appare utile soffermarsi, più brevemente, sul problema del risarcimento del danno da spoils system, delle voci riconoscibili e della sua quantificazione.
Questione più dibattuta riguarda la configurabilità dell’eventuale demansionamento patito a causa dell’attribuzione di un ruolo inferiore conferito al dirigente. Sul punto, l’orientamento giurisprudenziale risulta altalenante. Da un lato, la Corte di appello di Roma, con la sentenza n. 266 del 2019, ha ritenuto che – nei termini chiariti dalla Cassazione 8717/2017 ed a cui si può rimandare per identità di ratio – nell’ambito del pubblico impiego contrattualizzato, qualora la privazione delle mansioni maggiormente caratterizzanti un incarico dirigenziale sia avvenuta a seguito di un provvedimento di riorganizzazione aziendale, viene a determinarsi una revoca implicita dell’incarico dirigenziale, sicché costituiscono profili rilevanti, ai fini del diritto del lavoratore al risarcimento del danno non patrimoniale, le ragioni dell’illegittimità del provvedimento, le caratteristiche, la durata e la gravità dell’attuato demansionamento, la frustrazione di ragionevoli aspettative di progressione e le eventuali reazioni poste in essere nei confronti del datore di lavoro e comprovanti l’avvenuta lesione dell’interesse relazionale, da cui consegue che detta retrocessione ad incarico dirigenziale di livello inferiore, seppure con invarianza economica, ma con peggiorativa variazione funzionale per l’inferiore livello, configura, in effetti, demansionamento.
Dall’altro, la Cassazione civile, con la sentenza del 2019, n.34465, ha precisato che fanno capo al dirigente due distinte situazioni giuridiche soggettive, perchè rispetto alla cessazione anticipata dell’incarico lo stesso è titolare di un diritto soggettivo che, ove ritenuto sussistente, dà titolo alla reintegrazione nella funzione dirigenziale ed al risarcimento del danno, mentre a fronte del mancato conferimento di un nuovo incarico può essere fatto valere un interesse legittimo di diritto privato, che, se ingiustamente mortificato, non legittima il dirigente a richiedere l’attribuzione dell’incarico non conferito, ma può essere posto a fondamento della domanda di ristoro dei pregiudizi ingiustamente subiti.
La Corte prosegue affermando che “non vigendo la regola dell’equivalenza delle mansioni, non può sostenersi che la mancata assegnazione di un incarico equivalente a quello in precedenza ricoperto costituisca automaticamente fonte di danno risarcibile, visto che, in tema di dirigenza pubblica, la cessazione di un incarico di funzione e la successiva attribuzione di un incarico di studio non determina un demansionamento (da ultimo Cass. n. 8674 del 2018)[5]; può, però, verificarsi che l’attribuzione di un incarico di studio, in ipotesi legittima, venga poi realizzata con modalità tali da configurare un inadempimento contrattuale per la compromissione della professionalità del lavoratore, anche nella forma della perdita di chance, ovvero per la lesione della sua dignità professionale (v. Cass. n. 26469 del 2017, in motivazione; più in generale v. Cass. n. 12678 del 2016), eventi forieri, questi sì, di danno risarcibile, che però deve essere allegato e provato dal danneggiato secondo i noti principi che presiedono all’accertamento ed alla liquidazione dei danni patrimoniali e non patrimoniali, senza alcun automatismo che faccia ritenere sussistente un danno in re ipsa (Cass. n. 137/2019)”.
Se dunque, il dirigente non può contestare l’affidamento in sé e per sé di un incarico deteriore rispetto a quelli in precedenza svolti, atteso che a quest’ultimo è riconosciuto esclusivamente un interesse legittimo di diritto privato, tutelabile ai sensi dell’art. 2907, c.c., viceversa, nulla impedisce, in caso di rimozione illegittima o di rassegnazione arbitraria, che il dirigente faccia valere le oggettive differenze di contenuto tra gli incarichi per fondare la pretesa risarcitoria del danno alla professionalità[6].
Le questioni sopra esposte evidenziano la difficoltà di valutare la legittimità della scelta legislativa in tema di alta dirigenza, nonché l’individuazione delle forme di tutela più rapide ed efficaci, nell’ottica di garantire il miglior contemperamento degli interessi pubblici coinvolti.
[1] F. Caringella, “Manuale di diritto amministrativo”, Dike, 2020, p. 575.
[2] Si rammenta anche la previsione ex art. 14, comma 2, del D.lgs. n. 165, secondo cui all’atto del giuramento del Ministro, tutte le assegnazioni di personale, ivi compresi gli incarichi anche di livello dirigenziale e le consulenze e i contratti, anche a termine, conferiti nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione, “decadono automaticamente ove non confermati entro trenta giorni dal giuramento del nuovo Ministro”.
[3] Corte Costituzionale, sentenza n. 351 del 2008.
[4] C. Benedetto, “Spoil system: quale tutela per i dirigenti rimossi?”, Giornale di diritto amministrativo, 6/2009, p. 626.
[5] Dello stesso avviso, Tribunale Roma sez. lav., 05/12/2018, n.9525.
[6] Cassazione civile sez. lav., 07/01/2019, (ud. 10/10/2018, dep. 07/01/2019), n.137.
